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國家實施研發費用加計扣除企業所得稅優惠政策支持企業技術創新。由于企業研發活動涉及復雜的財務核算、研發項目內控管理、人力資源配置等領域，在實施該項優惠政策過程中出現一些問題，使該項政策成為近幾年企業所得稅政策的一個熱點，反映出該項政策仍存在改進空間。

技術創新由研究開發活動來實現，研發活動具有高投入、高風險、高收益的特點。為支持企業技術創新，財政部、國家稅務總局發布了《關于企業技術創新有關企業所得稅優惠政策的通知》（財稅〔2006〕88號），實施研究開發費用企業所得稅稅前加計扣除優惠政策。2008年開始實施的《中華人民共和國企業所得稅法》延續了對企業研發費用實行加計扣除政策。同時，國家稅務總局制定了《企業研究開發費用稅前扣除管理辦法（試行）》（國稅發〔2008〕116號），明確享受研發費用加計扣除優惠的具體政策執行口徑。2013年財政部、國家稅務總局發布了《關于研究開發費用稅前加計扣除有關政策問題的通知》（財稅〔2013〕70號），擴大了研發費用加計扣除范圍。

研發費用加計扣除企業所得稅優惠政策的實施，調動了企業從事研究開發和加大研發費用投入的積極性，增強了企業發展后勁，提升了企業競爭力。但由于研發活動本身涉及復雜的財務核算、研發項目內控管理、人力資源配置等領域，具有復雜性，使該項政策成為近幾年企業所得稅政策的一個熱點，近幾年的征管實踐也反映出研發費用加計扣除優惠政策仍存在改進空間。

一、現行優惠政策存在的問題

研發領域限定過嚴，限制企業技術創新。現行政策規定，企業研發費用加計扣除僅限于“國家重點支持的高新技術領域”和國家發改委等部門發布的《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南（2007年度）》（以下簡稱“兩個領域”）規定項目的研發活動支出。雖然“兩個領域”較全面系統地反映了某一時期國家重點鼓勵支持的高新技術科研方向，但隨著科技迅猛發展，企業的研發活動領域隨市場需求和世界科技發展趨勢不斷拓展，而目前執行的“兩個領域”項目還是2008年前出臺的標準，一直沒有補充更新，難以適應經濟科技發展步伐。許多企業結合本行業科技發展前沿確定的研發項目較“兩個領域”中列舉的項目更高端更先進，但由于未列入“兩個領域”列舉項目而無法享受稅收優惠。

此外，現行政策規定研究開發活動是指為獲得科學技術新知識，創造性運用科學技術知識，或“實質性改進技術、工藝、產品（服務）”而持續進行的具有明確目標的研究開發活動，不包括“企業產品（服務）的常規性升級”。由于“實質性改進”與“常規性升級”兩者界限不夠明確，稅務機關沒有能力作出專業判斷，一般根據政策規定要求企業提供地方科技主管部門的鑒定意見。而一些科技主管部門為完成地方政府科技考核指標或工作業績考核指標，對企業往往大開綠燈，失去了本應有的科技權威部門鑒定把關的作用，同時加大了企業享受稅收優惠政策的成本。因此，應考慮進一步細化“實質性改進”與“常規性升級”的界限標準，便于稅收優惠政策順利貫徹執行。

缺乏限制境外研發規定，不利于企業本土創新。現行政策規定享受加計扣除的企業必須是財務核算健全的居民企業，但居民企業委托境外企業研發，在能夠提供研究開發費用歸集明細表的條件下，可以享受加計扣除政策。由于沒有對企業研發活動的發生地做限制性規定，使該政策失去了對企業在中國境內開展研發活動的激勵效應。在近幾年的征管實踐中發現，許多大型外資企業將研發團隊設立在其境外關聯公司，外資企業的高端核心研發項目大部分委托境外關聯公司完成，以實現外國企業對核心技術的壟斷和控制，中國企業徹底成了跨國企業的“制造車間”，沒有多少技術創新，卻憑外方復印的“研究開發費用歸集表”享受加計扣除優惠政策。研發活動只有在我國境內發生，其在技術外溢性、人才培養和對產業的推動上才能發揮更大的作用，因此應從政策上鼓勵企業境內研發。

事實上，隨著全球科技競爭的日益加劇，各國對研發資源的爭奪也呈現白熱化。在研發稅收優惠政策上，幾乎所有國家都要求相關研發支出必須是發生在本國境內的，以吸引和激勵研發資源向本國聚集。即使允許享受優惠的研發支出可以在境外開展，也規定了極為嚴格的條件。

建筑施工行業研發費歸集標準的合理性鑒定難度大。一般行業的企業可以單獨設立一個研發機構，單獨設立一個試驗車間，進行項目研發，容易區分研發支出與生產性支出，而建筑施工行業有其特殊性，大部分研發活動的過程與工程項目建設密不可分，研發投入是否合理，稅務人員無法判斷。

沒有明確要求企業出具專項鑒證報告，企業提供的歸集表缺乏法律效力。研發費用的歸集是一項非常專業性的工作，涉及復雜的財務核算、研發項目內控管理、人力資源配置等領域，其專業性遠勝過資產損失的歸集匯總，現行稅收政策要求資產損失出具專項鑒證報告，而對研發費用歸集卻沒有必須出具專項鑒證報告的要求，只是在財稅〔2013〕70號中規定“企業可以聘請具有資質的會計師事務所或稅務師事務所，出具當年可加計扣除研發費用專項審計報告或鑒證報告”。哪些研發費用可以加計扣除，應由符合條件的中介機構從業人員根據相關規定進行專業鑒別，并出具有法律效力的專項鑒證報告，以增強研發費用加計扣除優惠政策執行的準確性。

享受加計扣除優惠政策的企業分布不平衡，需規范研發費用核算管理和加大政策宣傳力度。統計數字顯示，企業研發支出高度集中在一些大中型企業中，絕大多數中小企業缺乏技術創新投入。同時，一部分高新技術企業沒有享受加計扣除優惠。如2013年度天津市國稅機關管轄的企業中共有529戶企業享受高新技術企業所得稅優惠政策，這些企業從理論上講都應有研發投入，而其中只有313戶企業享受了加計扣除優惠，反映出企業對研發費用加計扣除優惠政策認識不到位，或研發費用核算管理不能滿足享受政策的要求，需要稅務機關進一步加大政策宣傳力度，同時相關企業也應逐步規范研發費用核算管理。

二、如何讓優惠政策效果更好

取消研發領域限制，增強企業“自主創新”能力。建議取消研發稅收優惠的領域限制，充分發揮企業在技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化中的主體作用，使企業真正成為技術創新的主體。對國家“重點支持的高新技術領域”項目，應以財政專項資金補助方式進行政策激勵，通過“稅收優惠”和“財政補貼”政策組合拳，“點面結合”激勵企業技術創新。

進一步明確“實質性改進”與“常規性升級”界限標準，由科技部門制定容易操作的具體標準，以利于企業和稅務機關貫徹執行。避免一項政策多部門審批，政策標準不清晰，導致權力尋租、滋生腐敗的現象發生。取消現行政策規定的對本地區相關行業的技術進步有推動作用的規定，只要企業對其自身業務有實質性改進即可認定為研發活動。

取消對境外研發的稅收優惠，規定享受優惠的研發活動必須在中國境內。“中國制造”的出路在于通過進行境內自主研發，提高“中國制造”的內涵和質量，實現“中國制造”向“中國創造”的轉變。因此，我國應從政策上支持境內研發活動，將享受加計扣除優惠的研發活動限定在中國境內。同時，針對部分研發活動在中國境內尚不具備條件的實際情況，可以對享受優惠的境外研發費用占研發費用總額的比例規定上限，如10%，并要求出具具備法律效力的研究開發費用歸集表。

加強對建筑施工行業研發費用歸集標準的監督管理。建議對建筑施工行業工程項目建設與研發項目不能準確分清的研發投入，不能進行所得稅加計扣除；對能夠單獨準確核算的和施工工程聯系緊密的施工工藝技術研發投入，應先到科技主管部門立項，并對研發投入占工程總造價實行比例控制，使其既能享受優惠政策，鼓勵進行新技術新工藝的研發與創新，又避免出現隨意加大加計扣除基數濫用優惠政策問題，合理運用優惠政策激勵建筑施工企業技術創新。

加大政策宣傳力度，發揮中介機構作用，促進企業規范研發費用核算。為幫助更多符合條件的企業，特別是中小企業更好地享受研發稅收優惠政策，稅務機關有義務拓寬宣傳渠道加強政策宣傳和咨詢服務。比如，可在稅務機關的門戶網站和政府相關管理部門的門戶網站上專門設立研發費用稅收優惠政策專欄，進行專題介紹和宣傳，并對企業常見問題給出解答。

為了準確核算加計扣除的研發費用，避免享受加計扣除優惠的涉稅風險，督促企業養成對研發費用施行按項目專賬管理的習慣。建議有條件的企業盡量設立專門的研發機構，保證研發費用歸集的準確性。督促企業加強財務部門與科研部門之間的溝通協作。由于財務人員和科研人員的專業分工不同，財務人員有必要與研發人員保持良好的溝通，以保證研發費用的歸集更加合理，有助于提高研發費用核算的真實性和準確性。

積極發揮中介機構的作用。應明確享受研發費用加計扣除政策必須由具有資質的稅務師事務所等機構依據相關法律法規，對企業當年實際發生的研究開發費用按項目進行涉稅鑒證、出具鑒證報告。同時，注重加強中介機構涉稅鑒證業務的質量管理，以維護稅法的嚴肅性。