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國內六位著名法學專家和經濟學家在北京市海淀區“湖北大廈”13層會議室就河南省新鄉市人民政府和輝縣市人民政府下文關閉輝縣市28家合法水泥生產企業的合法性問題和因此所引發的法律、經濟和社會問題舉行了專家論證會。

一、出席本次會議的法學專家、經濟學家有下列人士

江平：著名民商法專家，原中國政法大學校長，原全國人大常委，中國政法大學終身教授，博士生導師，法學界泰斗。

姜明安：著名行政法學專家，北京大學法學院教授，博士生導師，北京大學公法研究中心主任。

張曙光：著名經濟學家，中國社會科學院經濟研究所研究員，中國社會科學院研究生院教授,博士生導師，北京天則經濟研究所理事。

范亞峰：中國社會科學院法學研究所副研究員，中國社會科學院法學博士，青年法學家。

張守東：中國政法大學副教授、法學博士。

滕彪：中國政法大學講師、北京大學法學博士，孫志剛案中上書全國人大的北大三博士之一。

本次會議，河南賢明律師事務所竇文烈律師和28家水泥廠的代表也出席到會，北京市京鼎律師事務所張星水律師、周敏律師、金曉光律師、劉桐律師、孫在峰律師、自由撰稿人杜兆勇先生、中國政法大學趙國君先生 以及公民社會轉型學術論壇負責人周鴻陵先生等社會各界同仁出席會議，還有中央和北京數家新聞媒體的記者也列席了本次論證會。根據28家水泥生產企業代表提供的相關材料和我國相關法律規定，與會專家經過認真周密的研討，出具了專家論證意見。

二、會議的具體進程和觀點

第一、 專家根據28家水泥生產企業代表所提供的下列真實材料對本案例進行分析論證:

    1. 關于新鄉市人民政府、輝縣市人民政府違法關閉28家水泥廠的情況反映。

    2. 輝縣市人民政府輝政文（2005）92號文。

    3. 新鄉市人民政府新政辦（2005）155號文。

    4. 新鄉市人民政府新政辦（2005）175號文。

    5. 河南省人民政府豫政辦（2005）19號文。

    6. 新鄉市環境保護目標責任書。

    7. 國務院關于發布實施《促進產業結構調整暫行規定》的決定。

    8. 產業結構調整指導目錄（2005年本）

    9. 被關閉水泥廠營業執照

    10.被關閉水泥廠環保證明信。

    11.被關閉水泥廠的工業產品生產許可證。

第二、專家的論證意見：

（一）、從行政法的角度來分析論證，新鄉市政府和輝縣市政府的幾個文件和一系列行為都違反了行政法的有關規定。

1、從適用法律上進行論證，可以看到政府的行為違反了以下法律

（1）違反了《行政許可法》第8條 的規定。該條規定公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政許可，只有在所依據的法律、法規、規章修改或廢 止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或撤回已經生效的行政許可。由此給相對人造成損失的，行 政機關還應當依法給與補償。因此，當地政府隨意無償關閉水泥廠的做法沒有法律依據。

（2） 違反了《行政許可法》第69條的規定。該條規定有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可 以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出 準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。例如被許可人以欺騙、賄 賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。所以，只有在本條規定的五種情況發生下，行政機關才可以撤銷行政許可，例如本案中的工業產品生產許可證。而 在本案中，沒有出現上述五種情形，同時被許可人也沒有以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，因此政府下令質檢部門撤銷28家水泥廠的工業產品生產許可證是缺乏法律依據的行政行為。

（3）違反了《行政處罰法》第3條、第4條的規定。該法第3條規定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該法第4條 規定：行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。對違法行為給予行政處罰 的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。在本案中，輝政辦文件規定關閉轄區內不在《新鄉市水泥工業發展規劃》內重點支持發展的機立窯水泥企 業沒有法律依據，沒有哪條法律這樣規定：不在規劃內、不屬政府重點支持的企業就要被關閉。根據《行政處罰法》的規定，只有違反了行政管理秩序的行為才給予 處罰，實施處罰行為必須以事實為依據，而不是以政府的規劃決策性文件為依據。

（4）違反了國務院關于發布實施《促進產業結構調整暫行規定》的決定。該暫行規定第3條規定產業結構調整的原則是堅持市場調節和政府引導相結合，并非是采取強制措施，全部關閉。該暫行規定第9條要求對污染重、危及安全生產、技術落后的工藝和產品實施強制淘汰制度，要依法關閉環境和不具備安全生產條件的企業。這要求行政機關依法進行關閉，不是隨便下個文件就關閉。該暫行規定第18條要求，對屬于限制類的現有生產能力，允許企業在一定期限內采取措施改造升級。機立窯水泥企業屬于限制類，那就可以改造升級，不能直接命令淘汰。該暫行規定第19條 要求對不按期淘汰生產工藝技術、裝備和產品的企業，要依據國家有關法律法規責令其停產或關閉。在本案中，豫政辦、新政辦、輝政辦的文件本身不是法律法規， 又沒有援引相應的法律依據，而且沒有給限制類企業一個整改期限，也不做出經濟補償方案，就武斷地下令關閉，這樣作出的一系列行政行為都是不合法和不適當的 舉措。

2、從行政程序是否合法方面進行論證

政府和有關部門的行為違反了《行政處罰法》的30條、31條、32條、33條的規定。第30條規定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。第31條規定：行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。第32條規定：當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。第42條規定：行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。

根據上述法律規定，在本案中，行政機關必須查明事實后才能對28家水泥廠進行處罰，不能僅依據政府文件就處罰。行政機關在做出行政處罰決定之前，應當告知2 家水泥廠做出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知他們依法享有的權利，28家水泥廠有權進行陳述和申辯的權利。而且，行政機關作出責令停產停業、吊銷 許可證或者執照，應當告知28家水泥廠有權要求聽證的權利。在本案中，我們注意到行政機關卻始終沒有履行告知義務，行政機關也沒有告知28家水泥廠有要求 聽證的權利，行政機關的行為無疑違反了《行政許可法》的規定，變相剝奪了28家水泥廠的聽證權利。

3、從政府行為是否存在濫用職權方面進行論證

首先政府此次整治28家 水泥企業的目的和動機存在疑點，其次政府存在不正當行使職權的現象。這28家水泥廠當初為什么政府都能順利批準成立，現在又以環保和污染為借口，要全部取 締且不予任何經濟補償？這里面有政府向上邀功的原因和動機，而忽視了正當的法律程序，忽視了民營企業的合法利益，忽視了民營企業的生存狀態，這是比較明顯 濫用職權的行政行為，屬于“一刀切” 式的極端休克療法。

（二）從環境保護的角度來進行論證

根據28家水泥生產企業代表所提供的材料:這些水泥廠都曾被當地環保部門驗收合格，其生產經營符合《環境保護法》的有關規定。根據《環境保護法》第29條規定：對造成環境嚴重污染的企業事業單位，限期治理。第39條規定：對經限期治理逾期未完成治理任務的企業事業單位，除依照國家規定加收超標準排污費外，可以根據所造成的危害后果處以罰款，或者責令停業、關閉。很明顯第39條是限定條款，責令關閉必須是上述幾個條件都滿足才行。在本案中，新鄉市政府和輝縣市政府的文件沒有給予28家水泥企業限期治理整改的機會和時間，而直接下令關閉企業。因此，其行政行為違反《環境保護法》的有關規定，

（三）從政府權力的運用和關閉水泥廠之間所涉及的五個方面的問題來進行論證

1、關于產業結構的調整問題。

如果是屬于產業結構調整，那么它既不是行政許可,也不是行政處罰的問題。在本案中，有些關閉理由似乎和產業結構調整有關。發改委文件本身表明的標題就是一個產業結構的展現,但要看到產業結構的調整是宏觀調整,并不是對哪一個具體企業關閉的行為。國家宏觀調控從來都沒有具體指定關閉哪幾家企業,例如說電視生產多了,但是卻從來沒有聽說政府下文關閉幾個電視機生產廠家,包括去年發生的“鐵本” 事件,也是以它偷稅漏稅的違法行為來進行處理,也沒有說現在鋼鐵多了,就要關掉幾家。再來說本案，國家至少目前還沒有針對整個水泥產業進行調整,也沒有說現在水泥廠多了就導致生產過剩,它只是宏觀調控,只是規定了哪些是限制類，哪些是淘汰類，哪些是鼓勵發展類。

2、發改委《產業機構調整指導目錄（2005本）》文件涉及對于某些污染嚴重的機器設備的淘汰問題

應該看到這點很重要,涉及到環境污染，每個行業上都有一些問題,我們理解，主要不是從產業結構調整來進行淘汰,而是淘汰污染型的工藝設備,治理水泥廠也是如此。一些設備造成很大污染,技術監督部門明令淘汰更新換代，高消耗能源的必須明令淘汰,高污染的也必須淘汰，但涉及到生產線和生產設備的淘汰,可以更換。政府沒有通知企業來改進，直接下令予以關閉，是欠妥的。例如北京的黃標車不能開了,那就變成達標的車,允許出租車公司針對車輛進行更換,不能不通知就關閉企業。當初許可使用的技術和設備，如果現在國家明令淘汰，政府應該給予廠家一定時間進行更換，而不是隨意關閉廠家。