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摘要：2020年我國土地市場將進(jìn)入“雙軌并行”的新階段，國有土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市，將從需求方推動(dòng)規(guī)劃編制和管理變革。當(dāng)前國家正在全面構(gòu)建多規(guī)合一、全域全要素的國土空間規(guī)劃體系，本文探討了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的關(guān)系。圍繞集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市流程，從總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層面提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃需要開展的相關(guān)工作，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序進(jìn)入市場提供技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；國土空間規(guī)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃；土地市場；規(guī)劃編制

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2014年12月2日，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱“三塊地改革試點(diǎn)意見”），并于2015年2月27日開始在全國33個(gè)地區(qū)開展試點(diǎn)。歷經(jīng)近四年改革試點(diǎn)，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《土地管理法》修訂，并擬定于2020年1月1日起實(shí)施，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是最大的政策亮點(diǎn)，標(biāo)志著在20年后建設(shè)用地市場再次開啟了國有、集體“雙軌運(yùn)行”①的局面。與此同期，2019年5月國家出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），建立“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系。“五級(jí)”對應(yīng)國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃；“三類”即總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是五級(jí)國土空間規(guī)劃的最后一級(jí)，也是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)單元。實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃如何為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供法規(guī)和技術(shù)支撐，是當(dāng)前亟待研究的重大課題。

1.集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn) 

1.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念與范疇

一般而言，農(nóng)村的集體建設(shè)用地可以分為三大類：第一類是農(nóng)民自住的宅基地；第二類為公益性公共設(shè)施用地，主要用于建設(shè)村委會(huì)、教育、醫(yī)療、文化、體育、公園綠地、市政等村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施；第三類為經(jīng)營性用地，主要為村鎮(zhèn)內(nèi)用于發(fā)展商業(yè)、工業(yè)、物流、旅游等產(chǎn)業(yè)用地需求。集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指第三類。

“三塊地改革試點(diǎn)意見”明確：“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，即土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦、倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的土地”，限定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范疇：“一是必須為存量用地，即將整理閑置宅基地等獲得的增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地排除在外；二是必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；三是必須是規(guī)劃為工礦、倉儲(chǔ)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的土地”[1]。《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》對具備入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地做了進(jìn)一步限定，具體包括“尚未入市但已經(jīng)依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書，符合規(guī)劃、環(huán)保等要求，具備開發(fā)利用的基本條件”[2]，比對“三塊地改革試點(diǎn)意見”，增加的主要限定條件是“依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書”[2]。2019版《中華人民共和國土地管理法》第63條關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定義綜合了上述四個(gè)方面要求，具體表達(dá)為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”[3]。差異是從文字表述來看，沒有強(qiáng)調(diào)“存量”二字，這為增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了政策窗口。

1.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源與規(guī)模

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的形成過程具有鮮明的中國特色，根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究主要來源有三個(gè)：一是人民公社遺產(chǎn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由私有化再到集體化的變革過程，人民公社時(shí)期推行“工農(nóng)商學(xué)兵”并舉，配建集體所有的工業(yè)和商業(yè)設(shè)施，形成最早的集體經(jīng)營性建設(shè)用地；二是20世紀(jì)80、90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)村就地工業(yè)化推動(dòng)了集體所有的工業(yè)用地快速拓展，成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的重要來源；三是小城鎮(zhèn)建設(shè)，改革開放之初我國建制鎮(zhèn)為2176個(gè)，截至2018年末全國建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到21297個(gè)，小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中形成大量以集體建設(shè)用地形式存在的工業(yè)、商業(yè)類建設(shè)用地。

按照“三塊地改革試點(diǎn)意見”，相關(guān)學(xué)者對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模進(jìn)行了估算。賀雪峰著眼于鄉(xiāng)村工業(yè)歷史遺留閑置用地，推算全國工業(yè)類集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模約為3000萬畝[4]。王世元根據(jù)土地調(diào)查數(shù)據(jù)推算，到2013年底全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約為4200萬畝[4]。結(jié)合三塊地改革試點(diǎn)分析，董祚繼保守估計(jì)全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模當(dāng)在5000萬畝以上，其中20世紀(jì)50年代后期的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)階段、70年代初期的社隊(duì)企業(yè)發(fā)展階段，到1978年時(shí)全國社隊(duì)企業(yè)用地規(guī)模約為2000萬畝；80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展階段，農(nóng)村工業(yè)新增占地應(yīng)不低于1000萬畝；1992年南巡講話后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)一步加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增占地合計(jì)達(dá)到2000萬畝[4]。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量約為35000個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模約為1500畝，基本與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地平均建設(shè)用地規(guī)模相當(dāng)。

從空間分布來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單元內(nèi)（或地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，或位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)村莊）。從上市試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來看，出于提高土地利用效率或有效監(jiān)管收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為統(tǒng)籌集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本行政單元。大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)在試點(diǎn)過程中，落實(shí)“減量規(guī)劃”要求，對鎮(zhèn)域范圍進(jìn)行整體規(guī)劃，形成了“拆十建二綠八”的思路，集中建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。宜興市通過實(shí)施“村賬鎮(zhèn)管”，切實(shí)保障全體村民的相關(guān)權(quán)益，要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市收入和支出都必須接受鎮(zhèn)級(jí)政府的監(jiān)管，有效預(yù)防村委會(huì)和村干部的涉土腐敗行為。

1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地的上市流程

根據(jù)三塊地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，一般分為前期準(zhǔn)備、整理開發(fā)、入市交易、項(xiàng)目建設(shè)四個(gè)階段。

（1）前期準(zhǔn)備階段

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)籌利用專項(xiàng)規(guī)劃，并依據(jù)各村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積量化入股，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地聯(lián)營公司，作為上市法人主體。

（2）整理開發(fā)階段

土地聯(lián)營公司依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃制定有關(guān)拆除、建設(shè)、管理、分配等實(shí)施方案，并報(bào)上級(jí)政府（縣或區(qū)）批準(zhǔn)實(shí)施方案。辦理土地確權(quán)手續(xù)，將擬上市集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記到土地聯(lián)營公司，聯(lián)營公司收儲(chǔ)上市地塊并進(jìn)行地上物拆除騰退等土地整理工作。

（3）入市交易階段

土地聯(lián)營公司向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出入市申請，上級(jí)（縣或區(qū)）土地管理部門牽頭組織聯(lián)席會(huì)，審核入市申請并將審批結(jié)果上報(bào)市級(jí)土地管理部門備案。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃出具規(guī)劃條件，上市地塊進(jìn)入集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場公開交易，土地受讓方完成簽訂合同、價(jià)款支付、變更登記等程序。

（4）項(xiàng)目建設(shè)階段

土地受讓方完成項(xiàng)目立項(xiàng)等前期手續(xù)，依據(jù)規(guī)劃條件編制修建性詳細(xì)規(guī)劃并報(bào)規(guī)劃主管部門審核，獲取建設(shè)用地規(guī)劃許可證；根據(jù)規(guī)劃主管部門相關(guān)要求，編制建設(shè)工程初步設(shè)計(jì)方案和工程施工圖，報(bào)規(guī)劃主管部門審批，獲取建設(shè)工程規(guī)劃許可證；項(xiàng)目進(jìn)入施工并接受住建部門工程質(zhì)量監(jiān)督管理，工程驗(yàn)收后進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記。

2.集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的影響 

2020年集體經(jīng)營性建設(shè)用地將全面入市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將成為操作集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市的主體行政單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃將成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法規(guī)和政策依據(jù)。類比20世紀(jì)80年代，城市土地場化帶動(dòng)了城市規(guī)劃的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型重構(gòu)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也必將深刻影響正在建構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。

2.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市將加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制

新版《土地管理法》將可上市集體經(jīng)營性建設(shè)用地明確為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”[3]。目前啟動(dòng)的國土空間規(guī)劃，將按照“多規(guī)合一”模式，將土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃整合為國土空間規(guī)劃。這意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市，必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃確定的土地利用方式為前提。

在土地利用總體規(guī)劃方面，雖然實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的全覆蓋，但規(guī)劃重點(diǎn)主要放在了耕地保護(hù)方面，對建設(shè)用地的管控相對比較粗線條，僅給出規(guī)模和范圍管控要求，并沒有明確用地性質(zhì)，更沒有對存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的邊界、規(guī)模、權(quán)屬等進(jìn)行過專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，詳細(xì)規(guī)劃覆蓋面積更少；另一方面規(guī)劃編制的重點(diǎn)放在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，對于建設(shè)用地沒有全域整體管控，更沒有在權(quán)屬上區(qū)分國有和集體建設(shè)用地，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地同樣沒有開展過專項(xiàng)研究工作。

新版《土地管理法》要求，集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市必須符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)要求。因此，為支持?jǐn)?shù)量多達(dá)5000萬畝的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市，必須加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作，盡快實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃全覆蓋，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市提供規(guī)劃技術(shù)支撐。在總體規(guī)劃編制同期，啟動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地專項(xiàng)研究，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀情況進(jìn)行摸底調(diào)查并提出規(guī)劃建議。

2.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的重要內(nèi)容

由于本輪國土空間規(guī)劃對于建設(shè)用地規(guī)模采取緊約束，同時(shí)指標(biāo)分配自上而下層層傳導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)建設(shè)用地總量將會(huì)非常吃緊。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地將面臨零增長或負(fù)增長，國土空間規(guī)劃只能在盤整存量建設(shè)用地上做文章。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中配置國有和集體建設(shè)用地存在兩種不同方式：方式一是做大國有建設(shè)用地規(guī)模，通過將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地提供新增建設(shè)用地需求，由于建設(shè)用地總量受限，意味著同步嚴(yán)控集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市；方式二是保持國有建設(shè)用地總量不變，鼓勵(lì)盤活存量集體建設(shè)用地，通過加快集體建設(shè)用地上市解決新增建設(shè)用地需求。

方式一，考慮到在國有土地征收過程中的交易成本和社會(huì)代價(jià)，新版《土地管理法》下的國有土地征收將變得極為困難。新版《土地管理法》規(guī)定依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，因此如對其進(jìn)行征收轉(zhuǎn)為國有用地，必須采取市場手段，以高于其直接上市的收益作為補(bǔ)償；而征收宅基地或集體公益性等其他類型的建設(shè)用地，新版《土地管理法》規(guī)定“以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，另外在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)”，較之原國有土地征收標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。

方式二，鼓勵(lì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接上市，既有利于盤活存量低效集體建設(shè)用地，又有利于保障既有土地使用者的合法權(quán)益，明顯優(yōu)于國有土地征收。另外，除存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地外，新版《土地管理法》也預(yù)留了增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市的路徑，這將進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛低效存量宅基地和集體公益性建設(shè)用地的積極性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)新興產(chǎn)業(yè)植入創(chuàng)造條件。

綜上所述，新版《土地管理法》實(shí)施后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)進(jìn)行國有土地征收將變得非常困難，集體經(jīng)營性建設(shè)用地將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的主要來源，也將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。總體規(guī)劃編制規(guī)程中必須加強(qiáng)存量和增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查研究，并將其作為重要的規(guī)劃內(nèi)容。

2.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃確定

國土空間規(guī)劃要體現(xiàn)國家意志和底線控制要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中如何處理存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，既取決于上位規(guī)劃的管控要求，也取決于現(xiàn)有主體的利益博弈，只有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的編制過程才能平衡多方訴求，確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市操作方案。

具體而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市存在三種不同的操作方案：一是如同對待國有建設(shè)用地的模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中保留所有集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將其繼續(xù)規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并允許其根據(jù)新的規(guī)劃條件上市；二是不考慮集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀情況，根據(jù)上位規(guī)劃要求重新規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)域建設(shè)用地，被規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以上市，其他的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不允許上市；三是統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的所有集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃總體構(gòu)想，確定可上市集體經(jīng)營性建設(shè)用地的上市規(guī)模和空間分布。

立足于國家建立國土空間規(guī)劃體系的總體要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃需要落實(shí)上位規(guī)劃提出的三條控制線（生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），同時(shí)又要優(yōu)化布局、完善設(shè)施落實(shí)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)要求，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃難以完全保留所有存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，故方案一難于操作。新版《土地管理法》實(shí)施后，依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以依法上市，如果按照方案二，無視集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀情況來做鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，按照之前的土地利用規(guī)劃或來決定哪些可以上市、哪些無法上市，勢必造成既有權(quán)益者無法共享政策紅利，人為制作的政策失衡將引發(fā)大量社會(huì)矛盾，因此方案二可操作性也不強(qiáng)；相對而言，方案三可以兼顧國家政策導(dǎo)向和既有權(quán)益者訴求，具有一定的可操作性。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃管控 

根據(jù)國家對于國土空間規(guī)劃體系的總體設(shè)計(jì),結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)從總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層面完善對集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市的規(guī)劃管控。

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃階段的相關(guān)工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的法定規(guī)劃，在中央決定進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，編制總體規(guī)劃必須開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地專題研究，確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)模和布局。專題研究內(nèi)容主要包括現(xiàn)狀調(diào)查、規(guī)模預(yù)測、布局方案等三個(gè)方面。

一是摸清集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀。在國土三調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，從用地邊界、用地性質(zhì)、權(quán)屬關(guān)系、登記情況等方面，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地建立臺(tái)賬，統(tǒng)計(jì)用地規(guī)模并繪制空間分布圖，為制定上市方案提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模。立足現(xiàn)狀，統(tǒng)籌存量和增量兩個(gè)部分，開展存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評估，開展增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地潛力評估，確定規(guī)劃期內(nèi)可上市集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市規(guī)模。

三是制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局。結(jié)合上位規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管控要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)和用地布局現(xiàn)狀，研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市空間布局。按照存量保留（需要在空間上原地保留的集體經(jīng)營性建設(shè)用地）、存量統(tǒng)籌（需要在空間上異地重劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍）、增量統(tǒng)籌（通過整理低效宅基地和公益性集體建設(shè)用地獲得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地）三種模式，研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地的空間布局方案。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間專項(xiàng)規(guī)劃階段的相關(guān)工作

依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，按照五年一周期以專項(xiàng)規(guī)劃形式編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)施方案。專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容是確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模、用地來源和空間布局，為年度實(shí)施計(jì)劃的制定提供依據(jù)。

一是確定年度目標(biāo)。依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，預(yù)測城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，統(tǒng)籌國有土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市兩個(gè)土地市場，結(jié)合供給能力分析，確定各年度集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模。

二是確定用地來源。年度入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，既可以來自于存量建設(shè)用地，也可以來自于增量建設(shè)用地。結(jié)合現(xiàn)狀臺(tái)賬，摸排年度存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市意愿，評估非經(jīng)營性集體建設(shè)用地整理潛力，落實(shí)各年度入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地的具體來源。

三是空間布局。結(jié)合年度城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目空間選址，確定各年度入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地具體空間位置。對應(yīng)存量保留、存量統(tǒng)籌和增量統(tǒng)籌三種模式，第一種是符合國土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地原地上市；第二種是不符合國土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能直接上市，原地塊恢復(fù)為非建設(shè)用地，指標(biāo)統(tǒng)籌后置換到符合規(guī)劃的地塊；第三種是非經(jīng)營性建設(shè)用地通過土地整理后，節(jié)約出來的集體建設(shè)用地指標(biāo)作為增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，落實(shí)到符合規(guī)劃的建設(shè)用地。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間詳細(xì)規(guī)劃階段的相關(guān)工作

新版《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均未明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在上市前是否應(yīng)出具規(guī)劃條件。從試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來看，為確保順利入市交易，必須完善集體建設(shè)用地詳細(xì)規(guī)劃編制工作。具體而言，一方面是完善（集）鎮(zhèn)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制工作，實(shí)現(xiàn)（集）鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)邊界內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋；另一方面按照國土空間規(guī)劃相關(guān)要求，加強(qiáng)村莊規(guī)劃（鄉(xiāng)村地域詳細(xì)規(guī)劃）的編制工作，為散落在村莊中的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市提供支撐。

參照城鄉(xiāng)規(guī)劃中詳細(xì)規(guī)劃的編制模式，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃區(qū)分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。按照專項(xiàng)規(guī)劃中確定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地年度實(shí)施計(jì)劃，以片區(qū)為單元編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，給出用地性質(zhì)、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及其他需要配置的公共設(shè)施等控制指標(biāo)要求，為地塊上市出具規(guī)劃條件做好準(zhǔn)備。在上市流程結(jié)束后，以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，編制上市地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃，布置場地內(nèi)建筑、道路和綠地等空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)總平面圖，用以指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工。

4.結(jié)論與建議 

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本單元，是全國三塊地改革試點(diǎn)取得的重要經(jīng)驗(yàn)。目前國家正在制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市的具體流程，本文從規(guī)劃編制和管理視角提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃是保障和推動(dòng)集體經(jīng)營性用地上市的重要政策工具，應(yīng)在總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次開展規(guī)劃研究和編制工作。有待進(jìn)一步研究的內(nèi)容包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中如何確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的上市規(guī)模；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中如何統(tǒng)籌國有土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市，制定年度上市實(shí)施方案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中，如何根據(jù)鄉(xiāng)村地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃管理要求，有針對性地確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃條件。

注：

①1986版《土地管理法》第41條規(guī)定“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安排補(bǔ)助費(fèi)”，為集體土地直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場留下了一道“口子”。但1998年修改的《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。由此我國在中央立法與國家政策層面上明確了“征地單軌制”，且無任何例外的可能。